专家解读《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(下)

文章来源:中国文化报

 中共中央办公厅、国务院办公厅日前正式印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》),对加快构建现代公共文化服务体系,推进基本公共文化服务标准化、均等化,保障人民群众基本文化权益作出了全面部署。与《意见》一同印发的《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》(以下简称《标准》),对各级政府应向人民群众提供的基本公共文化服务项目和硬件设施条件、人员配备等作出了明确规定。为此,本报邀请部分专家,对《意见》和《标准》进行解读,以飨读者。

    社会化发展:增强动力 激发活力 提升能力

■  李国新

《意见》从增强公共文化服务发展动力的高度来阐述和部署社会化问题,体现了现代公共文化服务体系建设适应市场经济要求、符合文化发展规律的"现代性"特征,是公共文化服务体系建设的认识升华和理论创新,是逐步形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务建设格局的必然要求,必将带来我国公共文化服务理论和实践的一系列变革与创新。

为什么说社会化发展是公共文化服务的发展动力?首先,社会化发展强调公共文化服务在资源配置、服务提供上尽可能采用市场机制和市场手段,形成公共文化服务提供主体多元竞争的局面,这是促进政府转变职能、促进公益性文化事业单位内部机制改革、提高服务能力和服务质量的强大动力。

其次,社会化发展吸引和鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设,同时引导、扶持文化类社会组织依法依规开展公共文化服务,扩大了参与主体,丰富了服务内容,增强了公共文化服务的发展动能。

 第三,社会化发展广泛动员和促进文化志愿者参与公共文化服务,为人民群众在公共文化服务中的自我表现、自我服务、自我教育开辟了通道,形成了促进公共文化服务发展的内生动力。

 第四,社会化发展还鼓励有条件的公共文化机构挖掘特色资源,研发文化创意产品,创新文化产品和服务内容,这是推动公共文化服务向优质化、多样化转变的重要动力。

最后,社会化发展强调文化事业和文化产业协调发展,形成二者相互促进、互为动力的发展局面。文化产业为公共文化提供丰富多彩的资源、产品和设备,支撑着公共文化服务的开展;公共文化服务需求催生新的文化产业增长点,又成为文化产业产品、装备和创意的重要吸纳阵地,发挥了滋养和支撑文化产业的作用。社会化发展增强了公共文化的发展动力,带来的结果就是激发了各类社会主体参与公共文化服务的积极性,在相互竞争、相互促进中实现发挥整体优势,提升服务效能的目的。

在《意见》所阐述和部署的增强公共文化服务动力的举措中,培育和促进文化消费是现代公共文化服务的一项新功能和新任务。过去我们对公共文化服务培育和促进文化消费的功能认识不足,在实践中推进的力度也不够。《意见》明确提出了公共文化服务体系建设要统筹考虑群众的基本文化需求和多样化文化需求、实现公共文化服务标准化和个性化有机统一的要求,为公共文化服务培育和促进文化消费奠定了理论和政策基础,开辟了实践空间。

公共文化服务培育和促进文化消费,主要通过培育公众文化素养、拓展公众文化享受范围、激发公众文化消费欲望来实现。文化消费从本质上说是一种选择性消费,持之以恒的公共文化服务带来公众文化素养的提升,在基本文化需求得以满足的基础上,人们一定会追求更为丰富多彩的文化享受,这就要求基本公共文化服务和优质化、个性化的文化服务相辅相成,公共文化服务的免费提供与优惠提供并举。

《意见》提出了公共文化服务培育和促进消费的措施、方法,主要包括完善公益性演出补贴制度;鼓励商业性演出和电影放映安排低价场次门票;鼓励出版适应群众购买的图书报刊;鼓励网络文化运营商开发低收费业务;推动经营性文化设施场所免费或优惠开放;同时还要求有条件的公共文化机构挖掘特色资源,研发文化创意产品,创新文化产品和服务内容。

为了保证这些措施和方法落实,《意见》明确要求县级以上各级政府要在公共文化服务保障经费中安排专门资金,面向社会购买公共文化服务。通过诸如此类一系列实际的招数,实现经济发展新常态环境中文化消费的持续增长。从更大的范围看,目前国家重点推进的教育文体消费、信息消费、旅游休闲消费等,都和公共文化服务相关,公共文化服务培育和促进文化消费空间广阔。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任、北京大学教授)

    建立公益性文化事业单位法人治理结构

■  祁述裕  张祎娜

《意见》强调,创新公共文化管理体制和运行机制要加大公益性文化事业单位改革力度,进一步落实公益性文化事业单位法人自主权,建立事业单位法人治理结构。建立和完善文化事业单位法人治理结构,是衡量文化事业单位改革是否取得成效的重要标志之一。

建立法人治理结构,是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制、实现管办分离的重要内容和途径。通过建立法人治理结构,一是明确文化事业单位的自主权,以激发文化事业单位活力;二是通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层,扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围;三是规范运行机制,明确决策层和管理层的职责权限和运行规则,提高运行效率。

我国公益性文化单位建立法人治理结构,需要充分发挥社会和市场机制作用,应重点做好以下几方面工作:

一是建立理事会,实现共同治理。成立理事会是法人治理结构的核心工作,《意见》强调,要"推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理,健全决策、执行和监督机制。"理事会是决策和监督机构,一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。

二是正确处理政府文化行政主管部门、理事会、管理层、党委几者之间的关系。理事会拥有决策权和监督权,管理层执行理事会决议,对理事会负责,定期向理事会报告工作,接受理事会监督。应当建立管理层对理事会负责、理事会对文化行政主管部门负责,政府文化行政主管部门对社会公众负责的问责体系。政府要下放对文化事业单位具体管理权限,减少对文化事业单位具体事务的干预,使事业单位自主管理微观运营事务;同时强化对文化事业单位的宏观管理,加强绩效管理和目标考核等。此外,党委也要发挥政治核心作用。

《意见》强调要加强和改进公益性文化事业单位党组织建设,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。那么如何定位法人治理结构下党委会的地位,如何处理党组织和理事会、管理层之间的关系?如一些地区把理事会、管理层和党委会放到一个共同的框架下,党组织的领导作用通过参与理事会和管理层的党组织成员间接体现出来,这也是一种探索的模式。

三是加强法人治理结构相应的配套政策,落实事业单位法人自主权。建立法人治理结构是公共文化服务机构改革的有益尝试,但如果事业单位的人、财、物管理体制还在现有行政体制下,那么配套制度如社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等都无法适应法人治理结构改革的要求。这样势必会造成理事会决策无法实施、流于形式、难以发挥作用的局面。《意见》强调,要进一步落实公益性文化事业单位法人自主权,全面推进公益性事业单位的人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度改革。

四是建立和完善事业单位的社会监督机制和绩效考核体系。《意见》提出,文化事业单位要完善年度报告和信息披露、公众监督等基本制度,加强规范管理。《意见》还强调要完善公共文化服务评价工作机制,公共文化机构要建立绩效考评制度。因此,一要建立年度报告制度,对年度运行情况进行全面系统的总结;二要建立信息公开制度;三要建立绩效考核制度。《意见》强调,加强对重大文化项目资金使用、实施效果、服务效能等方面的监督和评估。只有完善的监督机制和绩效考核体系才能确保法人治理结构效能的最大化。

(祁述裕系国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、国家行政学院教授,张祎娜系国家行政学院文化政策与管理研究中心主任助理、博士后)

    建立健全公共文化服务财政保障机制

■  傅才武

在整个公共文化服务制度的研究制定中,财政保障机制的确立和完善一直是关键问题,其中既涉及公共投入总量的增长问题,也涉及文化领域中央地方事权与支出责任的划分、政府与社会之间边界的确定,以及不同文化产品和服务的财政保障标准和方式等内容。科学合理的财政保障机制有助于改善财政投入方式,提高财政资金使用效率,有利于建立保障人民群众基本文化权益的"基本面"。因此,《意见》明确提出,要"加大财税支持力度。合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任,建立健全公共文化服务财政保障机制"。

第一,《意见》明确了各级政府在建设现代公共文化服务体系的主体责任,确立了"加大财税支持力度、加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度、完善转移支付体制、创新公共文化服务投入方式"的财政投入原则,即要按照国家基本公共文化服务的指导标准和公众基本文化需求状况,将各级政府的主体责任落实到稳定和持续增长的财政投入上。在当前公共投入总量有限的情况下,不论是基本公共文化服务内容标准的实施,还是技术标准和评价标准的实施,都必须以经费总量的稳定增长和投入方式的创新为前提,只有经费保障到位了、经费使用效率更高了,其他各项标准才能确保落实。

从过去的经验看,落实公共文化投入增长和投入绩效提升的关键问题还不仅仅是认识问题,还有技术层面的问题。文化建设实践中,中央与地方文化事权与支出责任边界不清,越位、错位与缺位现象不同程度存在,导致公共投入责任不明,影响到公共投入总量的增长和投入绩效的进一步提升。

第二,始终坚持"保基本、兜底线"的原则。基本公共文化服务对应的是人民群众基本文化权益,它既与当代经济社会发展整体水平相关,也与区域社会发展程度相关。但在当前区域经济社会发展不平衡的情况下,如何确定"基本公共文化服务"的范围并建立合理的经费保障标准?《意见》提出,要"建立基本公共文化服务标准体系"。围绕看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益并根据国家经济社会发展水平和供给能力,确立《标准》。这个标准既是一个"底线标准",是对人民群众基本文化权益的保障,不论西部地区还是东部地区都要做到;同时也是一个"弹性标准",允许发达地区制定实施与地方经济社会发展水平相适应、具有地域特色的地方标准,即较高的标准。"底线标准"对于财政保障机制即是一种硬性标准,是以标准化推动东中西部实现基本公共文化服务均等化的有效手段。通过制定国家基本公共文化服务的保障标准,建立中西部特别是贫困地区基本公共文化服务的底线,带动中西部地区尽快赶上全国整体发展步伐。

第三,坚持量化与可操作性原则。与教育、科学、卫生和社会保障等公共产品不同,文化服务大部分是内容产品和过程产品,可量度性较差,这是公共文化服务的本质属性。但要保证基本公共文化服务的有效供给,每一个公共文化服务项目的财政投入又要求必须是可量度的,这就要求必须建立具有可操作性的、规范的、可量化的财政保障标准,为文化事权的支出划出准确的"数字"标尺。为此,在《意见》的研究制定过程中,广泛收集我国主要文化机构的经费数据,作为制定国家基本公共文化服务经费保障标准的依据,确保经费保障标准与保障内容的有效对接。

总体而言,财政保障标准是整个国家公共文化服务标准的重要组成部分。但与基本公共文化服务指导标准一样,只是一种相对标准,会随着基本公共文化服务标准的不断提高、我国公共财政收入的不断增长和公民文化需求的发展变化等因素进行动态调整和完善,同时财政保障标准本身也需要在公共文化服务的实践过程中不断地进行检视、评价、修订和完善,使之成为促进基本公共文化服务均等化的重要杠杆。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会委员,武汉大学国家文化财政政策研究基地主任、教授)

    创新基层文化队伍建设须处理好"五个关系"

■  范 周  赵书波

构建现代公共文化服务体系,队伍是基础,人才是关键。创新基层文化队伍建设是加快构建现代公共文化服务体系的基础保障。进一步完善选人用人机制,着力培养一批具有现代意识、创新意识的公共文化人才队伍是加强基层文化队伍建设的核心。《意见》第七部分对加强基层文化队伍建设提出了明确要求。创新基层文化队伍建设,须处理好"五个关系"。

一是处理好人员编制存量与增量的关系。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关要求,党政群机构严格控制机构编制。但在实际工作中,随着人民群众文化需求的不断增加和文化内容、文化科技的不断更新,很多基层文化队伍出现了人手不够、编制不足、工作人员能力不能满足岗位职责要求的情况。《意见》根据十八届三中全会提出的"推进机构编制管理科学化、规范化、法制化"要求,提出按照控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增的要求,研究制定公共文化机构人员编制标准,并根据业务发展状况进行动态调整。"盘活存量、优化结构"就必须要让原来在职的人员不断学习进步,与此相对应,《标准》明确要求"县级以上公共文化机构从业人员每年参加脱产培训时间不少于15天,县镇(街道)和村(社区)文化专兼职人员每年参加集中培训时间不少于5天"。

在增加编制方面,对实行免费开放后工作量大量增加、现有机构编制难以满足工作需要的公益性文化事业单位,要结合实际和财力,合理增加机构编制。为进一步促进城乡基本公共文化服务均等化,《意见》要求加强对农村文化队伍的管理和使用,在现有编制总量内,落实每个乡镇综合文化站(中心)编制配备不少于1至2名的要求,规模较大的乡镇适当增加。

二是处理好政府、市场、社会文化力量之间的关系。《意见》的"基本原则"之一是坚持社会参与,其核心是引入市场机制,激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性,提供多样化的产品和服务。随着市场机制引入,社会文化人才的参与必然成为重要的人才力量。此外,大力推进文化志愿服务和鼓励各类公共文化民间机构依法发展,也能使社会上的文化工作者加入其中。根据《意见》提出的"人尽其才"的原则,要加强统筹管理,建立协同机制。加快构建现代公共文化服务体系,需处理好政府、市场、社会文化力量之间的关系。

三是处理好人才需求和供给之间关系。人才培养和供给对于增强公共文化服务发展动力具有基础性作用。创新公共文化服务形式,要引进社会力量参与文化建设,提升公共文化的专业性、科学性和有效性,需要多层次、多样化的人才与之匹配。

《意见》提出"将公共文化服务专业人才培养纳入国民教育体系",意义重大,既是当务之急,也是长久之计。国民教育最重要、最根本的就是价值观教育和稳定的人才培育体系,将公共文化服务专业人才培养纳入国民教育体系将为公共文化人才供给提供思想和能力双重保障。此外,稳步推进基层公共文化服务队伍培训,建立培训上岗制度,全面提高从业人员素质,也将是不断保证公共文化从业人员符合岗位需求的重要途径。

为改变革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化人才匮乏问题,《意见》要求加大人才交流和项目支援力度,深入实施边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区人才文化工作者专项支持计划。

四是处理好保障机制和激励机制之间的关系。构建现代公共文化服务体系,要处理好保障机制和激励机制之间的关系。建立健全人才保障机制为公共文化人才提供基本保障。认真落实中央、省、市出台的有关工资政策和有关工资改革措施。根据文化人才的特点和需要,完善机关、企业、事业单位人才交流中的社会保险、工资、福利等衔接办法。在稳定的基础上不断探索文化单位的分配制度改革,不断改善人才的福利待遇,切实提高高层次人才待遇。

没有好的人才激励机制,人才的流失是必然的。传统的激励方法就是加工资、评职称、奖励等,面对现在文化人才的多元化需求,奖励制度应该由单一向多元化转变,为文化人才发挥才智和创造业绩提供良好的平台,让他们勤业乐业,施展自己的才华,也是对文化人才的一种必要激励。

五是处理好在编文化人才与乡土文化人才之间的关系。制约基层文化人才队伍建设的首要障碍,是由于某些基层领导认为经济发展是"硬指标",文化建设是"软任务",造成公共文化编制不足和在文化编不在文化岗的情况。文化人才队伍的匮乏,造成文化服务供给短缺。加快构建现代公共文化服务体系,必须结合实际和财力,合理增加机构编制,并做到专编专岗。

为满足公共文化发展对人才的需求,应切实转变观念,更新思路,树立"培养乡土文化人才,发展乡土文化事业"的全新理念。着力加强乡土文化人才队伍建设,激发乡土文化人才创造活力,认真组织开展乡土人才文化队伍摸底工作,建立乡土文化人才信息资源库,全面了解和掌握乡土人才的数量、年龄、文化、特长、知识结构等,实现对掌握"一技之长"的乡土文化人才资源的动态管理。整合资源,加强乡土文化人才队伍培训提升工作。组织成立各类文化活动团体和组织,鼓励群众参加各种兴趣团队,推动民间文艺团队扩大数量、提升质量。

(范周系中国传媒大学文化发展研究院院长,赵书波系中国传媒大学讲师)

责任编辑:柯澜