专家解读《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(上)

文章来源:中国文化报

中共中央办公厅、国务院办公厅日前正式印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》),对加快构建现代公共文化服务体系,推进基本公共文化服务标准化、均等化,保障人民群众基本文化权益作出了全面部署。与《意见》一同印发的《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》(以下简称《标准》),对各级政府应向人民群众提供的基本公共文化服务项目和硬件设施条件、人员配备等作出了明确规定。为此,本报邀请部分专家,对《意见》和《标准》进行解读,以飨读者。

确立现代公共文化服务体系建设的基本遵循

李国新

《意见》提出了现代公共文化服务体系建设的基本原则:正确导向、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新。这五条原则确立了中国特色现代公共文化服务体系的基本遵循,指明了我国现代公共文化服务体系的发展方向。

 突出强调现代公共文化服务体系建设要坚持正确导向,这是基于过去10多年来公共文化服务的经验总结,对现代公共文化服务体系建设的首要要求。正确的导向和引领,要求公共文化服务坚持社会主义核心价值观,完成为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大的精神动力和文化支撑的历史责任。强调导向和引领功能,并不是要把公共文化服务变成单纯的说教和宣传,而是要求在对新时期文化多样化发展做出精准判断的基础上,确立不同类型、样态的文化的发展方针,在弘扬主旋律的基础上,实现文化内容、形式和服务的多样化与包容性发展。

对体现社会主义核心价值观、弘扬正能量的先进文化,我们需要大力发展;对民族传统文化,不是简单承袭、食古不化,而是要在继承的基础上创新,在传承中实现与时俱进的发展;通俗不是低俗,对通俗文化要给予扶持;流行文化在青少年中有广阔市场和广泛影响,加以正确引导,不仅能充分体现文化寓教于乐、以文化人的特点,还在促进文化消费、实现文化事业与文化产业协调发展上有重要作用;落后文化往往和传统文化、通俗文化、流行文化相互交融、相伴而生,要加以改造,通过改造变落后为有用,化腐朽为神奇;面向大众的公共文化真正需要抵制的是有害文化。对公共文化所容纳的文化现象和样态做出精准分类,提出有针对性的发展方针,赋予了现代公共文化服务体系建设坚持正确导向以丰富内涵。

改革创新是构建现代公共文化服务体系突出强调的另外一个基本遵循,包括政府职能的转变,公共文化机构管理体制和运行机制的改革,公共文化内容、形式、传播方式和服务手段的创新。推动文化事业和文化产业协调发展,是现代公共文化服务体系建设改革创新的新任务。怎样通过公共文化服务培育公众的文化素养,激发公众的文化需求,从而促进文化消费;怎样让公共文化需求催生出新的文化产业增长点,从而助力产业结构调整;怎样让公共文化机构成为文化产业产品、装备和创意的吸纳阵地,让公共文化发挥滋养文化产业的作用,这是现代公共文化服务体系建设在促进文化事业和文化产业协调发展上需要认真研究和实践的大课题。

政府主导、社会参与、共建共享,这些在长期实践中形成的有高度共识的公共文化服务体系建设原则,在《意见》中被赋予一些创新性要素。如公共文化服务社会化发展,《意见》提升到了公共文化服务"发展动力"的高度加以阐述,揭示了现代公共文化服务体系政府、社会、市场共同参与的特征。《意见》明确要求公共文化服务在培育和促进文化消费上发挥作用,提出了市场经济环境中现代公共文化服务的新功能和新任务。共建共享从根本上说是实现资源和服务的物尽其用、人尽其才,从而促进人和社会的全面发展,促进公共文化服务效能的提升。《意见》在谈老问题时体现的这些新要素,展现出了现代公共文化服务体系蕴含的新思想、新理念。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任、北京大学信息管理系教授)

破解基本公共文化服务均等化困境

刘  洋

近年来,我国公共文化服务硬件大幅实现均等化的同时,区域之间、阶层之间、城乡之间的公共文化服务差距依然明显,尤其是贫困地区公共文化财政投入不足,公共文化设施水平不高、利用率低,公共文化产品和服务供给不足,群众文化活动较为贫乏,服务资源分散,专业人才匮乏,制度建设滞后等历史疑难遗留问题依然严峻,也凸显了我国公共文化服务效能不足和均等化困境。

《意见》首次提出了"基本公共文化服务指导标准",在读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影等公共文化基本服务上提出了保障要求,从国家层面进一步阐明实现基本公共文化服务均等化是构建现代公共文化服务体系最核心的环节和目标,也是各级政府负有"兜底"保障责任的重点民生工作,同时提出了实现基本公共文化服务均等化的路径和"实招":

 一是推进城乡公共文化服务一体化。根据城乡常住人口变化,统筹城乡公共文化设施布局、服务供给、队伍建设、资金保障,均衡配置城乡公共文化资源。在公共文化产品供给上,要拓展重大文化惠民项目服务"三农"内容,推进广播电视涉农节目制作和农村题材文艺作品创作,为农村地区用户配备必要的广播电视接收设备,大力开展流动服务和数字服务,打通公共文化服务"最后一公里"。在公共文化体制创新上,要建立公共文化服务城乡联动机制,以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设,加强城市对农村文化建设的帮扶,加大对民间文化艺术的扶持力度。

二是推动贫困地区公共文化建设实现跨越式发展。按照精准扶贫的要求,以老少边穷地区广播电视服务网络、数字文化设施、乡土人才培养、流动文化服务、农村留守妇女儿童文化帮扶等为重点,集中实施一批文化扶贫项目。落实对国家在贫困地区安排的公益性文化建设项目取消县以下(含县)及西部地区集中连片特困地区市地级配套资金的政策。促进地区对口帮扶,加大人才交流和项目支援力度。深入实施"三区"人才文化工作者专项支持计划。支持贫困地区挖掘、开发、利用民族民间文化资源,充实公共文化服务内容。

三是保障特殊群体基本文化权益。将老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众作为公共文化服务的重点对象。面向老年人、未成年人开展公益性文化艺术培训服务、演展和科技普及活动。开展学龄前儿童基础阅读促进工作和向中小学生推荐优秀影片工作。建立中小学生定期参观博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆的长效机制。公共文化服务机构要为残疾人提供无障碍设施。实施盲文出版项目,开发视听读物,建设有声图书馆,鼓励和支持有条件的电视台增加手语节目或加配字幕。加强对残疾人文化艺术的扶持力度。加快将农民工文化建设纳入常住地公共文化服务体系。鼓励有条件的城市通过发放文化惠民卡、文化低保卡、文化消费券等形式,为群众文化消费提供适当补贴。

无疑,以政府为主导,以公共财政为支撑,建设覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的现代公共文化服务体系,是推进中国特色社会主义事业"五位一体"总体布局的重要政策安排,也是全面建成小康社会的重要抓手,凸显了政府保障文化民生的庄严承诺和主体责任。

因此,各地要尽快拟定构建现代公共文化服务体系的负面清单和责任清单,突出基本公共文化服务均等化的工作针对性和政府责任,加强统筹协调,加快公共文化设施全覆盖,提高公共文化机构服务效率效能,积极引导各类社会力量参与,创新服务手段,不断丰富公共文化产品服务供给,尤其是需要尽快建立以均等化为导向的公共财政制度和以效能为导向的公共文化管理机制。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、北京师范大学政府管理研究院研究员)

以标准化促进均等化

杨永恒

出台《意见》的同时,配发了一套相对较实的《标准》,是这份中央文件的突出亮点,有利于增强《意见》的针对性和可操作性。突出表现在如下几个方面:

《标准》是政府公共文化服务保障责任的集中体现,是面向人民群众的服务承诺。由于体制的原因,我国公共文化服务涉及的政府部门较多,有关部门都曾发布过公共文化服务的相关标准,但这些标准相对比较零散,相互之间也缺乏必要的衔接。《标准》在界定看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益的基础上,系统梳理、筛选和整合了以往分散在不同部门文件中的标准,并根据国家经济社会发展水平和供给能力,对政府公共文化服务保障责任做出统一规定。从这个意义上讲,《标准》是现阶段政府公共文化服务保障责任的集中体现,有利于打破部门壁垒,树立政府在公共文化服务领域的整体形象。

《标准》是促进基本公共文化服务均等化的重要举措。目前,我国公共文化资源配置还存在很大程度的不合理和不均衡,促进基本公共文化服务标准化、均等化,是立足于现实国情,根据群众的基本文化需求,提出基本公共文化服务的范围和程度,让全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务。

《标准》的核心功能就在于通过制定基本服务项目、硬件设施和人员配备等一系列标准,使各级政府明确自身在公共文化服务领域的保障责任,形成一种制度化的约束,使区域内大致按统一标准提供服务和保障,逐步缩小公共文化服务的城乡差距、区域差距和群体差距,促进基本公共文化服务的均等化。

《标准》体现了"国家标准兜底线,地方标准促特色"的分级保障思路。我国幅员辽阔,地域差别大,很难用一个统一标准来满足全国人民的基本文化需求。但是,如果没有一个国家层面的标准,又必将导致愈来愈大的地区发展差距。

根据《意见》和《标准》的精神,基本公共文化服务标准体系由国家指导标准和地方实施标准构成,其中,国家指导标准依据全国各族人民基本共性的文化需求来明确政府保障底线;地方实施标准则是各地(省级政府)根据国家指导标准,主要是满足本地群众特色个性的文化需求。《标准》既明确了国家底线标准,同时也强调因地制宜,发挥地方的积极性。

《标准》建立了比较健全的标准实施机制。首先,《标准》明确了省级统筹、县级实施的基本思路,有助于切实推进《意见》和《标准》的实施。其次,《标准》要求以当地常住人口为依据测算基本公共文化服务保障资金并纳入财政预算,不仅将外来常住人口纳入了各地的服务对象,而且有助于夯实标准实施的财力保障。第三,对于老少边穷等自身条件差、财力薄弱的地区,《标准》要求中央和省级财政对其基本公共文化服务保障资金予以补助,实际上就是从财力上保障基本公共文化服务标准的贯彻落实。第四,《标准》要求建立动态监测评价机制和绩效评价机制,并积极引入社会第三方开展公众满意度测评,实际上就是将标准实施作为各级政府的硬任务、硬约束。

《标准》体现了立足当前、着眼长远,让人民群众共享发展成果的保障思路。《意见》和《标准》反复强调,国家指导标准和地方实施标准的制定都要根据经济社会发展水平和供给能力来明确。同时,《意见》也明确指出要"建立基本公共文化服务标准动态调整机制,根据经济社会的发展变化,适当调整提高具体指标",对《标准》的修订留有空间,让经济社会发展的成果能够及时惠及公共文化服务领域,不断提升群众文化权益的保障水平。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长,清华大学公共管理学院副院长、教授)

五大亮点看文化民生新蓝图

范  周  熊海峰

作为中央提出"构建现代公共文化服务体系"之后的首个政策文件,《意见》在全面总结过去经验的基础上,对公共文化服务未来的发展提出了新思考、新要求和新部署,立意宏大,思路清晰,措施有力,在五个方面体现出了鲜明的特点:

第一,在服务宗旨上,彰显了人民性。《意见》强调要以人民为中心,以社会主义核心价值观为引领,认真研究人民群众的精神文化需求,切实保障人民群众的基本文化权益。构建现代公共文化服务体系,"为了谁的问题"是根本的价值判断和实践的首要问题。公共文化服务如果是政府本位、资源本位,缺少以人民群众为中心的理念和意识,就会从根源上导致了文化服务供需错位、效能不高的现象。跨入新时期,必然要求将全心全意为人民服务的精神贯穿到公共文化服务建设的始终,真正实现文化发展为了人民、文化发展依靠人民,文化成果由人民共享。

 第二,在服务要求上,彰显了均衡性。《意见》指出要以基层为重点,按照一定标准推进基本公共文化服务均等化,逐渐构建起覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。改革开放以来,我国公共文化服务在地区间、城乡间和不同群体间的差距日益拉大,严重影响了文化惠民的效果。随着国力的提升,推进均衡发展成为了当务之急。而多年的实践经验表明,实现均衡发展关键在基层。只有把工作重点放在基础薄弱的广大农村地区、老少边穷地区,放在弱势的农民工、留守妇女儿童、残疾人等特殊群体上,通过标准化推进均等化,才能真正促进基本公共文化服务均衡发展。

第三,在服务主体上,彰显了开放性。《意见》提出要坚持社会参与,简政放权,引入市场机制,激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性。从事业体制向现代服务体制转型是我国公共文化服务体系建设的重要任务,这意味着要改变过去政府大包大揽的传统模式,构建起政府、社会和群众自我等主体间的良性互动机制。政府部门要通过购买服务、项目补贴等方式,鼓励和引导社会力量参与。同时,要创新政策,培育和规范文化类社会组织,大力推进文化志愿服务,让更多力量参与到文化建设中来,推动形成公共文化服务共建共享的格局。

第四,在服务内容与形式上,彰显了时代性。《意见》提出要创新公共文化服务内容与形式,促进文化与科技深度融合,促进文化事业和文化产业协调发展。移动互联、云计算、大数据等新型信息技术的应用,正深刻地改变着人民群众对公共文化服务的需求方式,这就要求服务主体顺应形势,加大文化科技创新力度,加快推进公共文化服务数字化建设和提升现代传播能力。同时,在当前的文化建设过程中,文化事业和产业发展日益相辅相成。因此,必须推动二者协调发展,创造更丰富的内容与服务形式,满足人民群众更多样化的文化需求。

第五,在服务管理体制、运营机制与发展保障上,彰显了创新性。《意见》指出要加强统筹管理,加大改革力度,完善服务考核评估,并首次提出加快建立健全文化法律制度,依法保障公民的文化权利。文化资源分散、政府和文化事业单位关系不清、供需错位、无法可依等问题,本次《意见》创新性地提出了系列解决办法,这必将加速我国文化服务管理从政策指令为主向法治规范为主转型,对我国的文化建设影响深远。

(范周为中国传媒大学文化发展研究院院长,熊海峰为中国传媒大学文化发展研究院博士研究生)

确立公共文化产品服务供给的价值内涵

吕  芳

公共文化服务体系的构建是服务型政府的核心内容之一,作为一项政策工具,应有其价值内涵,即为形成与我国当前的经济社会水平相适应的文化的公共领域而建构相应的保障制度,这就要求公共文化服务供给具有一些独特的内容。

第一,服务供给的出发点是公民需求。长期以来,在我国的公共服务供给过程中,公民处于被动状态,造成服务供给缺位、供需错位的现象。因此,应当建立起公民需求的有效表达机制,使公民可以以多种形式参与公共文化服务供给的决策、执行与评估。因此,《意见》中提到"建立群众文化需求反馈机制,及时准确了解和掌握群众文化需求,制定公共文化服务提供目录,开展‘菜单式'‘订单式'服务"。

第二,服务供给的责任主体是政府。现代公共文化服务体系要求,公共产品与服务的生产和供应可以分开。在此基础上,公共服务有三个基本参与者:公共服务的安排者,通常是政府;公共服务的消费者,即公民;公共服务的生产者,即供应商。供应商可能是政府、事业单位、企业、非营利机构,有时也可以是消费者自身。政府仍然是服务供给的责任主体,通过了解公民需求,决定服务由谁生产,如何生产,并对服务生产者提出一系列的标准,最终向公民负责。因此,《意见》中提出了"完善公共文化设施免费开放的保障机制"。

第三,服务供给的形式是多元合作。不管是公共的图书馆、博物馆等,还是民营的文化服务机构,甚至个人都可以成为公共文化服务的生产主体。公共服务的供给可以有多种多样的形式。因此,《意见》中提到"加大对跨部门、跨行业、跨地域公共文化资源的整合力度。以行业联盟等形式,开展馆际合作,推进公共文化机构互联互通,开展文化服务‘一卡通'、公共文化巡展巡讲巡演等服务,实现区域文化共建共享"。

第四,供给主体的激励方式应具有效性。为了丰富优秀文化产品的供给,国家应采用多种激励方法促进文化服务的供给。不同的文化产品、不同的服务对象、不同的政策目标,需要采用不同的激励手段。因此,《意见》中提到"进一步发挥国家级评奖和艺术、出版等基金的引导带动作用,创作生产更多传播当代中国价值观念、体现中华文化精神、反映中国人审美追求,思想性、艺术性、观赏性有机统一的优秀文化产品"。

第五,服务供给的价值是要构建文化的公共领域。公共文化服务区别于其他形式的文化的特点在于"公共性"。"公共性"既体现为平等,也体现为参与。这种参与体现为公民自觉自愿地参与到各种层次、各种组织、各种形式的积极健康、多姿多彩的文化活动中来。因此,《意见》中提到"鼓励群众自办文化,支持成立各类群众文化团队。通过组织示范性展演等形式,为民间文化队伍提供展示交流的平台。推进红色文化、社区文化、乡土文化、校园文化、企业文化、军旅文化、家庭文化建设,培育积极健康、多姿多彩的社会文化形态"。

(作者系国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、中国政法大学政治与公共管理学院教授)

责任编辑:柯澜